ľ�ϸ���Ӱ��

Eind vorig jaar bracht de Waddenacademie in samenwerking met waterrechtexperts in kaart welke internationeel- en Europeesrechtelijke verplichtingen voortvloeien uit alle 13 verdragen en regelingen die relevant zijn voor het beheer en de instandhouding van de Waddenzee, variërend van het Werelderfgoedverdrag en het Biodiversiteitsverdrag tot de Europese Kaderrichtlijn Water. Op basis van deze inventarisatie is nu ook een advies met beleidsaanbevelingen geschreven, waaronder het beter verankeren van beginselen en verplichtingen uit verdragen in de Nederlandse wetgeving en een explicietere doorwerking van verdragen in het beleid voor de Waddenzee. Gezien de aanhoudende druk om het Waddengebied economisch te exploiteren (zoals gaswinning en visserij) biedt het rapport welkome houvast bij de formulering van beleid en de toetsing van vergunningsaanvragen. Aan de rapporten werkten prof. Marleen van Rijswick en Herman Kasper Gilissen mee, beiden verbonden aan het Utrecht ľ�ϸ���Ӱ�� Centre for Water, Oceans and Sustainability Law.

De inventarisatie door de Waddenacademie gebeurde in opdracht van Rijkswaterstaat en stond onder leiding van prof. Kees Bastmeijer (portefeuillehouder Natuur en Recht bij de Waddenacademie en daarnaast verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen). In het recent verschenen, separate, adviesrapport doet hetzelfde team van juristen op basis van het eerdere onderzoek concrete beleidsaanbevelingen voor de Nederlandse wetgeving en uitvoeringspraktijk ten aanzien van de Waddenzee.

De verdragen en richtlijnen vallen grofweg in twee categorieën uiteen, en richten zich op het ecosysteem als geheel of op onderdelen daarvan (bijzondere soorten dieren en planten of habitattypen). Een ecosysteemgerichte benadering is soms moeilijker juridisch toetsbaar in vergelijking met een soortgerichte benadering, maar beide invalshoeken en doelstellingen vullen elkaar goed aan om tot een veelomvattende bescherming te komen.

De onderzoekers analyseerden welke resultaatsverplichtingen en inspanningsverplichtingen voortvloeien uit de verschillende verdragen, en identificeerden welke verbeterdoelen en verslechteringsverboden zijn geformuleerd. Deze laatste zijn met name relevant voor grootschalige cumulatieve effecten die tot verslechtering kunnen leiden (zoals klimaatverandering, ophoping of verspreiding van vervuilende stoffen en verstoring): niets doen blijkt dan vaak geen optie meer te zijn.

Nederland neemt internationale verdragen niet serieus

Over de bevindingen zegt Bastmeijer in een : “Nederland neemt de internationale verdragen niet serieus. Doelen en verplichtingen van de verdragen krijgen nagenoeg geen aandacht in de wetgeving, de formulering van beleid en de toetsing van vergunningsaanvragen. Dat leidt ertoe dat de Waddenzee als geheel ecosysteem niet de bescherming krijgt die dit gebied op grond van afspraken met andere landen verdient.” Er is onvoldoende oog voor de handreikingen, aanbevelingen en resoluties (tezamen ook wel soft law genoemd) waarmee de verdragsbepalingen vertaald worden in concrete eisen, zegt hij. Ook is het volgens Bastmeijer een misverstand dat de verdragen al voldoende uitvoering krijgen door alleen de implementatie van Europese natuurregels zoals Natura 2000.

De inventarisatie laat zien dat de Waddenzee op papier één van de meest beschermde natuurgebieden van Europa is. Maar de aanname dat al deze verdragen doorwerken via het EU-recht en dus geen verdere aandacht behoeven, noemen de onderzoekers daarom veel te eenvoudig en op onderdelen onjuist.

Werelderfgoedstatus blikvanger in veelgelaagd stelsel

Te vaak blijft de ‘juridische aandacht’ voor de Waddenzee beperkt tot de constatering dat het om een UNESCO Werelderfgoed gaat, schrijven de onderzoekers. Maar de in 2007 toegekende Werelderfgoedstatus is in feite een voortvloeisel van een veel bredere beschermde status van het gebied onder een groot aantal internationale verdragen en EU-richtlijnen. Zo heeft de Waddenzee ook de status van internationaal wetland onder de Ramsar Conventie, is het een beschermd zeegebied onder de OSPAR Conventie, en natuurlijk een Europees Natura 2000-gebied (volgens zowel de Vogelrichtlijn als Habitatrichtlijn).

Daarnaast is bescherming van de Waddenzee belangrijk om doelstellingen uit andere verdragen te realiseren, zoals het Biodiversiteitsverdrag, het Verdrag van Bonn inzake migrerende soorten, en de Europese Kaderrichtlijn Water (in een hoofdstuk behandeld door Marleen van Rijswick). “Door deze gelaagdheid van een groot aantal juridische beschermingsregimes bestaat bij velen geen helder beeld van de inhoud en de concrete consequenties van die regimes ten aanzien van de Waddenzee”, valt in het rapport te lezen.

Trilaterale samenwerking is de basis

Een belangrijke stap in de bescherming van de Waddenzee als uniek ecosysteem was de formele samenwerking tussen Nederland, Duitsland en Denemarken in het kader van de Trilateral Wadden Sea Cooperation (TWSC), waarvan de Joint Declaration on the Protection of the Wadden Sea de basis vormt. Het gaat hierbij om een niet-juridisch bindende intentieverklaring, maar zoals Herman Kasper Gilissen in zijn hoofdstuk over de TWSC opmerkt, vormde de latere toekenning van de UNESCO-Werelderfgoedstatus in zekere zin de kroon op deze decennialange samenwerking.

Binnen het TWSC vormt het Wadden Sea Plan (WSP) het beleidskader voor het gemeenschappelijke beheer van het Waddenzeegebied als ecologische eenheid. Het WSP heeft weliswaar de status van politieke overeenkomst en is niet juridisch bindend, maar in feite zijn de samenwerkende staten wel afhankelijk van dit WSP voor wat betreft de implementatie van uit EU-recht voortvloeiende verplichtingen zoals de Vogel- en Habitatrichtlijnen en de Kaderrichtlijn Water.

Ook noemt het WSP een aantal managementprincipes die als basis dienen voor beslissingen over de bescherming en het beheer van het Waddenzeegebied, zoals het voorzorgsprincipe om activiteiten te vermijden waarvan wordt aangenomen dat ze significante schadelijke gevolgen voor het milieu hebben –  zelfs als er onvoldoende wetenschappelijk bewijs is om een oorzakelijk verband aan te tonen. Ook elders in het rapport wordt op het belang van dit soort beginselen gewezen, en op pagina 316 is dit goed verwoord: “Beginselen kunnen worden gezien als juridische leidraden die sturing geven aan de verdere ontwikkeling van het relevante juridische regime en aan de uitleg en implementatie van de geldende verplichtingen en verboden. Op deze wijze vormen beginselen een schakel tussen doelstellingen en concrete verplichtingen en verboden.”&�Բ�����;

‘Soft law’: essentiële aanvulling op verdragen

De hierboven genoemde trilaterale samenwerking is een voorbeeld van een soft law-instrument: niet juridisch bindend, maar (bestuurlijk) onmisbaar om de Europees- en internationaalrechtelijke verplichtingen voor de Waddenzee op een geïntegreerde en gecoördineerde wijze na te komen.

Ook binnen juridisch bindende verdragen (hard law) is veel relevante kennis vastgelegd in soft law-documenten – zoals resoluties, aanbevelingen, handboeken en richtsnoeren – die meer helderheid geven over de uitleg van centrale begrippen, de doelen van de verdragen en de inhoud van verplichtingen en verboden. Om te begrijpen wat onder juridische termen zoals ‘integriteit van het Waddengebied’, ‘adequate bescherming’ of ‘gunstige staat van instandhouding’ moet worden verstaan, is deze nadere uitwerking onmisbaar. En dit soort documenten biedt ook informatie over hoe binnen een verdrag met nieuwe ontwikkelingen en onderwerpen moet worden omgegaan, zoals klimaatverandering en cumulatieve effecten (de optelsom van negatieve effecten wordt vaak alleen in soft law expliciet benoemd als onverenigbaar met de doelstellingen van een verdrag).