ľ�ϸ���Ӱ��

Nogal wat uitvoeringsorganisaties van de overheid worden aangestuurd op basis van product- en prestatieafspraken. 1040 lesuren, diplomafinanciering of andere producten en daaraan gekoppelde financiering. Dergelijke afspraken zijn gemaakt ter verantwoording en suggereren grip op de zaak. Maar ze worden vaak als een vorm van controle beleefd. Ze creëren vaak wantrouwen en kunnen aanzetten tot opportunistisch gedrag. Omdat de angst bestaat dat professionals in de uitvoering niet de goede keuzes maken.

Heeft de overheid eigenlijk nog wel vertrouwen in burgers en professionals? En hoe kunnen we het vertrouwen binnen de publieke sector juist versterken in plaats van beschadigen? Thomas Schillemans (Universiteit Utrecht) doet onderzoek naar vormen van sturing in de publieke sector die het vertrouwen kunnen vergroten. Nationaal en internationaal, recent nog voor Deense ministeries. Hij pleit voor ‘stewardship’: ‘je gaat ervanuit dat degene die een taak uitvoert, intrinsiek gemotiveerd is om dat goed te doen.’

‘Deense ministeries en onderzoeksinstellingen waren op zoek naar een andere strategie in de aansturing van uitvoeringsorganisaties en onderwijsinstellingen, zoals universiteiten,’ zegt hoogleraar Gedrag, verantwoording en instituties, Thomas Schillemans. ‘We hebben dat onderzoek in coproductie met twee ministeries uitgevoerd, collega’s aan de universiteiten van Aarhus en Kopenhagen en ook met DJØF, een invloedrijk instituut, enigszins verglijkbaar met het Nederlandse CAOP. Deze organisaties waren op zoek naar vormen van aansturing die onderling vertrouwen niet vernietigen maar vergroten. In november hebben ze een conferentie georganiseerd in Kopenhagen waar we naar aanleiding van ons rapport met de ministeries, uitvoeringsorganisaties en een aantal culturele instellingen het gesprek over aansturing en vertrouwen konden voeren.’

Onderzoek naar uitvoering

‘Ik heb een meetinstrument ontwikkeld waarmee je een beeld kunt krijgen van hoe er nu gestuurd wordt, of mensen daar tevreden mee zijn, wanneer zij meer tevreden zijn én wat daaruit kunnen leren,’ zegt Schillemans. ‘Dat instrument is nu een aantal keer gebruikt, in Nederland, in Noorwegen en nu ook weer in Denemarken.’

Voor het onderzoek is een vragenlijst ingevuld door ruim 400 bestuurders van Deense uitvoeringsorganisaties of educatieve instellingen. Daarnaast is een serie van focusgroep-bijeenkomsten met hen gehouden. Het onderzoek laat zien dat een vorm van aansturing die meer op stewardship lijkt – en start vanuit de intrinsieke motivatie van degene die de taak uitvoert – beter werkt.

Dat houdt onder meer in dat doelstellingen gezamenlijk moeten worden ontwikkeld, en niet van bovenaf moeten worden opgelegd. Dat organisaties ruimte moeten hebben om zelf uit te vinden hoe ze die doelen kunnen realiseren. Verder bleek dat onderwijsinstellingen beduidend minder tevreden waren met de aansturing dan grote uitvoeringsorganisaties. En het onderzoek liet tot slot zien dat de aansturing in Nederland veel sterker op bedrijfskundige prestatiemeting is gebaseerd dan die in Denemarken.'

Vanuit de angst dat professionals niet de goede keuzes maken, creëer je een omgeving die hen beloont voor strategisch gedrag.

Stewardship in de publieke sector

Thomas Schillemans pleit voor ‘stewardship’ in de publieke sector: ‘Ik heb het theoretisch model van ‘stewardship’ naar de publieke sector vertaald en daarvoor verder uitgewerkt. Wat houdt dat in?

Ik geef graag het voorbeeld van de huisschilder. Als je die inhuurt, maak je duidelijke afspraken over de kleur van de muur, hoe lang de schilder erover gaat doen en hoeveel dat kost. Je wil meestal niet dat de schilder zelf een kleur bedenkt. Omgekeerd kun je zelf vaak slecht inschatten hoe veel werk het nu echt is. In dit geval is er dus sprake van een strategisch spanning in de onderhandelingen, omdat we (deels) tegengestelde belangen hebben. Dit noemen we het ‘principaal-agent’ model.

Dat is, wat overdreven gesteld, het bestaande model in de publieke sector. Omdat het vertrouwen er niet helemaal is, wordt er in Denemarken, net als in Nederland, gekeken naar kostprijsfinanciering, productafspraken, diploma- en andere vormen van outputfinanciering. Omdat je eigenlijk bang bent dat universiteitsmedewerkers anders ‘achter hun bureau gaan zitten slapen in plaats van lesgeven’. Om scholen te ‘dwingen’ ook echt iets te doen met de hun voorgeschreven 1040 uur les. Maar het zijn vaak ‘vertrouwensvernietigende’ maatregelen’, dat ervaart iedereen die eraan onderhevig is, en ze leiden tot strategisch gedrag. Eigenlijk vanuit de angst dat professionals niet de goede keuzes maken, creëer je een omgeving die hen beloont voor strategisch gedrag.

Als je van stewardship uitgaat, ga je er echter juist vanuit dat degene die een taak uitvoert, intrinsiek gemotiveerd is om het goed te doen. Als de huisschilder een soort Michelangelo is en jij hem of haar de Sixtijnse kapel laat schilderen, dan heb je een heel andere situatie en is totaal andere aansturing nodig. Ik kan deze schilder niet vertellen hoe dat plafond geschilderd moet worden, dat wordt niks. Ik hoef ook niet te kijken of hij of zij het werk wel doet, maar moet de schilder waarschijnlijk eerder tegen zichzelf in bescherming nemen omdat die anders te lang doorwerkt.

Mondeling bevestigen dat iemand goed werk levert. Dat is gratis aansturing.

Maar hoe moet je een intrinsiek gemotiveerde uitvoering dan wel aansturen? Hoe kun je die motivatie voeden en versterken? Dat doe je in ieder geval niet door gewoon maar geld te geven en te zeggen “veel succes, ik hoop dat het wat wordt”. Vertrouwen is niet hetzelfde als niets doen. Natuurlijk maak je bepaalde afspraken. Je steunt de professional. De minister hoeft bijvoorbeeld alleen maar te zeggen: ‘u heeft geweldig werk geleverd’ – op het moment dat dat gebeurt. Dergelijke beloning is heel eenvoudig maar uit onderzoek blijkt steeds weer dat zij goed werkt. Dat is gratis aansturing. Toch zie je dat heel weinig, zo blijkt uit het Deense onderzoek en eerder al in Nederland. Ministeries geven allerlei opdrachten aan de uitvoering, maar als die opdrachten slagen, wat eigenlijk best vaak gebeurt, volgt daar vaak weinig expliciete waardering voor, vanuit ministeries. Het onderzoek laat ook zien dat als het vaker gebeurt, mensen zich trots voelen en ze de aansturing als beter ervaren’.

Er moet een 'productiever samenspel' komen tussen beleid en uitvoering

Vertrouwenshervorming

Het project in Denemarken staat niet op zichzelf. ‘In Zweden werkten ze de afgelopen paar jaar aan een ‘vertrouwenshervorming’, met een ‘vertrouwenscommissaris voor de regering’,’ vertelt Schillemans. ‘Die moest ervoor zorgen dat het vertrouwen in en door de uitvoeringsorganisaties vergroot werd. Het versterken van vertrouwen is ook in Nederland een expliciet doel van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën. Zij ervaren dat zowel tussen uitvoering en ministerie, tussen ambtenaren en politiek als tussen burgers en overheid vertrouwen vernietigd wordt, ondanks het feit dat er sturing is. Ook Nederlandse overheden hebben het gevoel dat we naar vormen van sturing moeten die vertrouwen vergroten.

Het onderzoek is ook relevant voor Nederland, natuurlijk, waar de uitvoering flink onder druk staat. Deze week kwam ook het uit, waar wij samen met het adviesbureau AEF aan hebben gewerkt. Ook hier is een belangrijke conclusie dat er een “productiever samenspel” moet komen tussen beleid en uitvoering. Hopelijk wil het nieuwe kabinet daar serieus aan werken!’

Meer informatie

Lees het volledige rapport .

Wilt u meer weten over dit onderzoek? Neem dan contact op met Thomas Schillemans: t.schillemans@uu.nl

Leeratelier Gedrag en Bestuur

Hoogleraar Verantwoording, gedrag en instituties Thomas Schillemans richtte samen met de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) het Leeratelier Gedrag en Bestuur op waarin ambtenaren gedragskennis opdoen en leren over de invloed van gedrag op het slagen van beleid, uitvoering en toezicht.

Symposium Behaviour & Institutions

Schillemans is ook een van de deelnemers aan het symposium ‘Hoe betrekken we de burger bij belangrijke beleidsvraagstukken’ georganiseerd door Behaviour & Institutions. Meer dan ooit relevant, zo heeft de coronacrisis ons geleerd.